Stratagema — cтратегия эффективности

Лоббизм и GR

УНИВЕРСАЛЬНАЯ МАШИНА. Лоббистские возможности нового состава Думы

16.06.2004
Александр Собянин, руководитель службы стратегического планирования Ассоциации приграничного сотрудничества, Мария Новосильцева, эксперт аналитической группы "Памир-Урал" (Москва) , «Слияния и поглощения»
Принято считать, что Дума IV созыва — достаточно однородная и управляемая структура, поведение которой вполне предсказуемо и возможности для продвижения интересов бизнес-структур существенно ограничены. Тем не менее, это не так — механизмы лоббирования бизнес-интересов в новой Думе никуда не исчезли и уж тем более не подчиняются партийному контролю. Они просто стали более сложными.

Две политики

Сейчас Дума представляет собой сложную и до конца еще не сформированную систему лоббирования именно деловых решений. Хотя бы потому, что, как пишут «Ведомости», не менее 300 избранных депутатов из 450 являются либо владельцами крупных и средних бизнесов, либо делегированными в парламент GR-менеджерами корпораций, либо профессиональными лоббистами, либо просто должниками инвесторов, купивших им место в списке или кампанию в одномандатном округе».

Для понимания специфики лоббистского механизма в Государственной Думе IV созыва важно рассматривать не только биографии депутатов и факты их прежних бизнес-интересов, но также психологические особенности. Как показывает опыт Думы предыдущего созыва, наиболее эффективные лоббисты зачастую получались не из марионеток финансово-промышленных групп, а из энергичных личностей, которые в совершенстве овладели искусством коридорного влияния. В связи с психологическими и поведенческими особенностями следует различать две стратегии лоббистского поведения — down-up и up-down. Их далеко не всегда можно объединять общим термином "лоббизм". Безусловно, понимание различий между этими двумя типами депутатов может быть полезно при выстраивании компанией или политической группой лоббистской кампании в Думе.

Down-up — это стратегия, при которой депутат, который аккумулирует интересы бизнес структур, как правило, самостоятельно формулирует их запрос и продвигает в комитетах и фракциях, получая за это, скажем, хотя бы моральное удовлетворение. Политиков такого типа можно условно назвать "посредниками", "коридорными бегунками", теми, кто двигает интересы "снизу вверх". Down-up отличается тем, что депутаты умеют слышать тонкие нюансы и хорошо понимать нужды просителей. Примеры в новой Думе: Олег Шеин (зампредседателя комитета по труду и социальной политике, лидер Российской партии труда), Петр Шелищ (зампредседателя комитета по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству), Гаджимет Сафаралиев и многие другие.

Стратегию up-down обычно применяют депутаты, которые в силу биографии или характера плохо лоббируют интересы бизнес-структур, зато хорошо транслируют политическую конъюнктуру и открывающиеся возможности "опекаемым" бизнес-структурам. Политиков такого типа можно условно назвать "решателями", авторитетными и влиятельными деятелями, теми, кто двигает свои взгляды или интересы "сверху вниз", заставляя бизнес структуры принимать их взгляды и понимание проблемы. Носителей стратегии up-down иногда называют "танками" и "железными машинами", они плохо слышат тонкие смыслы, но зато умеют "пробить" сопротивление и протащить проект постановления. Примеры: депутаты Михаил Задорнов (председатель подкомитета по денежно-кредитной политике комитета по бюджету), Владислав Резник (председатель комитета по кредитным организациям и финансовым рынкам, член президиума Всероссийского союза страховщиков), Артур Чилингаров (вице-спикер).

Есть также многочисленная группа депутатов, стратегию поведения которых нельзя отнести ни к down-up, ни к up-down — таких около трети или немногим больше от общего числа депутатского корпуса. Однако они не являются реальными субъектами лоббизма, в лучшем случае — транслируют волю своих покровителей, в худшем — живут спокойной депутатской жизнью, не ввязываясь в корпоративные конфликты и политические схватки. Их участие в думской деятельности носит не вполне лоббистский характер.

Существуют также депутаты, не относящиеся ни к одной из двух категорий — например, Ашот Егиазарян (заместитель председателя комитета по бюджету и налогам, крупный московский бизнесмен и личный друг руководителя аппарата правительства Константина Мерзликина), Любомир Тян (монополист хлебного рынка в Нижегородской области), Сулейман Керимов («Нафта Москва»), — все они лоббируют только собственные, очень обширные бизнес-интересы.

Наконец, Владимир Жириновский одинаково успешно эксплуатирует обе стратегии лоббизма. Кроме того, у ЛДПР наилучшая среди четырех прошедших в ГД партийных блоков репутация по критерию "деньги спонсора/результат для спонсора». ЛДПР — единственная партийная фракция, где четко соотнесены партийный бизнес (включение бизнесменов в федеральный список) и работа по выращиванию молодой партийной поросли (почти половина депутатов от ЛДПР ранее работала помощниками депутатов ЛДПР Думы прежних созывов, т.е. в парламент молодые по возрасту депутаты пришли уже опытными коридорными бойцами).

Обе стратегии используют и Геннадий Кулик и Оксана Дмитриева — оба высокопрофессиональные лоббисты.

В новой Думе обращает на себя внимание приход руководителей высшего звена — генеральных директоров, их заместителей и председателей советов директоров (например, Сергей Антуфьев, председатель совета директоров Смоленского авиационного завода, Евгений Иванов, замгендиректора «Русала», Евгений Богомольный, гендиректор «Удмуртнефти», Иван Саввиди, гендиректор «Донского табака»), а также бывших руководителей или членов советов директоров предприятий, владельцев крупных пакетов. На наш взгляд, это объясняется тем, что опыт предыдущей Думы показал: помощники или представители компаний, а также «профессиональные депутаты» дают меньший эффект. Однако можно предположить, что депутаты нового типа будут лоббировать скорее интересы своих компаний, чем отрасль в целом (кроме монополистов — алюминщики, 4-5 нефтяных компаний).

В принципе, депутатов-директоров вполне можно использовать и при выстраивании лоббистских цепочек вне интересов их бизнеса — собственники в Думе как лоббисты, не исключено, окажутся вполне успешными. Хотя опыта у них меньше, чем у депутатов прежних созывов, зато они не боятся публичности и редко бывают профессиональными «разводильщиками» — слово «ответственность» для собственника имеет вполне конкретный смысл, а на то, что депутатский мандат защитит от пули или прокурорского преследования, они еще не привыкли полагаться.

Шаг за шагом

Отметим некоторые важные моменты думского механизма лоббирования. В отличие от общепринятого мнения, не совсем корректно говорить о том, что в новой Думе есть некие четко определенные группы («нефтяное лобби», например, фракции и т.д.), которые придерживаются согласованной позиции по различным вопросам. В реальности механизм лоббирования сложнее и предполагает, что под каждый лоббистский проект выстраивается отдельная «цепочка», включающая нескольких депутатов и их команды, бизнес-группы на местах, определенных людей в администрации президента, правительстве, министерствах и региональных администрациях. Один и тот же депутат может быть вовлечен в один или несколько лоббистских проектов очень разного профиля.

В лоббистском проекте предопределен только лидер цепочки. Его помощники и консультанты занимаются подбором «цепочки» и согласованием интересов. Последнее — сложная часть, потому что откровенно «продающихся» депутатов и в прошлой-то Думе было не так много, а в этой и подавно. Как правило, главным стимулом работы депутата становится соответствие лоббистского проекта его собственным деловым интересам, политическим интересам (о некоторых депутатах известно, что они согласны работать по любому проекту, направленному против определенного губернатора, например), связям, даже личным пристрастиям. Именно это, а не сама оплата, играет решающую роль в том, чтобы сильный лоббист согласился возглавить проект или участвовать в нем. Кроме того, есть думцы-«специалисты» по дебатам, по подниманию непривлекательных и явно лоббистских вопросов (грязная работа), по «забалтыванию», по согласованию интересов, по работе с администрацией президента и профильными ведомствами. Важно понимать и не совершать достаточно распространенной ошибки бизнесменов, которые хотят видеть всю цепочку до заключения договоренностей, — участие в обсуждении всего списка цепочки есть ни много ни мало снятие ответственности за результат с лидера цепочки и перенос ее на заказчика («раз сам взялся, кто мешал выстроить другую цепочку и иначе пробить вопрос?»).

Рассмотрим некоторые важные нюансы, которые нужно иметь в виду при лоббистской работе с Думой:

  • Политическое и деловое поле новой Думы пока находится в стадии формирования (обычно эта стадия длится около года, потому что депутаты входят во вкус и зачастую меняют поле основной деятельности). Соответственно, интересы, позиции, возможности депутатов, особенно тех, кто избран впервые, пока недостаточно известны и нечетко определены, официальные биографии часто лишь затемняют реальные возможности конкретного депутата. В лоббистском механизме Думы пока есть множество вакантных мест, вокруг которых идет борьба самых различных игроков. Именно этим объясняется повышенная активность имеющих какое-либо отношение к Думе экспертных советов, саморегулирующихся организаций, союзов, ассоциаций и т.д., включая РСПП и ТПП. Вся эта деятельность имеет целью «застолбить» как можно больше будущих заказчиков, создав у них впечатление, что данный конкретный союз или организация и есть самый короткий и успешный путь к думскому лоббированию. Эти же цели преследуют инициаторы нового обсуждения закона о лоббизме, закона о саморегулирующихся организациях и т.д. Относиться к этому нужно очень осторожно — лучше всего выждать, пока появятся конкретные примеры эффективного лоббизма в новой Думе. Кажущееся «единомыслие» Думы в реальности означает только одно — ее политическая жизнь (как реализация хозяйственных интересов депутатов и тех, кто стоит за ними) уходит в непубличные формы, становится все более скрытой от посторонних глаз. Соответственно, терпеливое наблюдение и анализ играют пока очень важную роль при работе с думскими лоббистами.
  • Не следует никому платить вперед до появления понятного механизма и бюджета лоббистского проекта и до личной встречи с лидером цепочки. В формировании бюджета проекта большую часть расходов стоит переносить на период после достижения результата. Важно по возможности избегать нала и «черных» схем оплаты. Оплата должна производится по понятному финансовому механизму (обычно проводится как оплата за консультационные и информационные услуги фирмам, приближенным к депутату, либо через «деловое» партнерство с бизнесом депутата с заложенным профитом на сумму лоббистского проекта) и максимально оставаться в рамках закона. Хотя, как считают некоторые участники лоббизма, многим деловым людям легче переплатить «черным налом», чем экономить на выстраивании легальной передачи денег. Это уже вопрос доверия к силовым структурам и веры в то, что спустя много лет лоббизм не выйдет боком.
  • Процесс принятия решений и продвижения законопроектов в российском истеблишменте несет в себе элемент случайности, но только элемент. Говорить о том, что это процесс настолько непредсказуемый, что прогнозировать итог лоббизма невозможно (а об этом любят говорить даже сенаторы, не только депутаты), не совсем корректно. Поэтому если заказчик часто слышит такое при работе с депутатом или организатором проекта, нужно насторожиться — часто это обычная «разводка», или же проект заведомо непроходной, и лоббист заранее готовит объяснение своей неудачи.
  • Нельзя пренебрегать тщательным изучением бэкграунда главных игроков лоббистского проекта. Обычно это делается через исследовательские организации, специализирующиеся на изучении Думы. Стоит это копейки (достоверная справка по одному депутату — от $200 до 400), но экономит колоссальные средства. Нужно обращать особое внимание на предыдущую лоббистскую деятельность депутата (например, часть нынешних вице-спикеров Думы, несмотря на формально сильные позиции, на самом деле как лоббисты слабы и неэффективны), на случаи «кидалова», на текущие и бывшие бизнес-интересы депутата, на его однокурсников и сотрудников, обучение на семинарах и в бизнес-школах — все это способно выявить очень неожиданные вещи и застраховать от многих ошибок. Например, близость депутата N к школе методолога Петра Щедровицкого (советника Анатолия Чубайса и близкого, в свою очередь к Сергею Кириенко автора стратегий социально-экономического развития для нескольких регионов Сибири, Северо-Запада и Поволжья) и некоторые другие факторы с определенной степенью достоверности говорят об интересе депутата N к проблемам приватизации АО-энерго и ЖКХ, а также к воздушным перевозкам. В то же время известно, что этот депутат имеет отношение к случаям перехвата управления и, по мнению некоторых, силового устранения конкурентов. Так как этот депутат входит, к примеру, в комитет по энергетике, транспорту и связи, то лоббирование вопросов энергетики и транспорта с его участием может оказаться высокоэффективным, но только при условии, что «обставлено» определенными предосторожностями.

Труды и дни

Как правило, лоббистские возможности депутатов, помимо собственно голосования и участия в обсуждении законопроектов, включают:

  • внесение законопроектов по депутатской инициативе в парламент;
  • работа по обеспечению бюджетного финансирования (по федеральным программам и разового);
  • запрос (в Счетную Палату, Генпрокуратуру, ФСБ и т.д.);
  • включение законопроекта в план работы и его место в плане;
  • влияние на включение тех или иных лиц в состав разработчиков законопроекта;
  • влияние на включение тех или иных экспертов в состав комиссий по законопроектам;
  • инициирование создания подкомитетов или временных комиссий;
  • влияние на резолюцию профильного комитета;
  • подготовка и внесение поправок;
  • подбор участников лоббистского проекта и координация их работы;
  • «вывод» на сотрудников администрации президента, аппарат правительства, федеральные министерства, госкомитеты.

Сами механизмы лоббирования не изменились, но все больше перемещаются из коридоров Думы в другие коридоры (министерства, офисы компаний, нейтральные площадки — московские рестораны и др., аппарат правительства, основные федеральные министерства). Несмотря на введение «преднулевого» чтения законопроектов для ЕР, вес и роль как собственно партии, так и фракций, падают, а роль персональной работы растет. Растет и роль некоторых из вице-спикеров (Александр Жуков, Владимир Жириновский, Артур Чилингаров, Олег Морозов) для больших проектов, поскольку ни спикер Борис Грызлов, ни вице-спикеры Любовь Слиска, Владимир Пехтин и Вячеслав Володин не являются сильными лоббистами, а Георгий Боос работает традиционно только на московское лобби. Что же касается Дмитрия Рогозина и Валентина Купцова, их поведение слишком сложно и непредсказуемо (при больших возможностях), чтобы обеспечить высокую эффективность как лоббистов.

Приводимые в СМИ расценки на лоббистские услуги (от $3000 за встречу до $1 млн. за «проведение законопроекта») в целом очень усреднены и часто завышены. По данным наших источников, то же самое может стоить в 1,5-4 раза дешевле, если грамотно выстроена «цепочка». «Выходить на Думу» обычно рекомендуют компаниям с годовой прибылью от $1 млн, но в реальности и более мелкие компании могут добиться ощутимого эффекта (если речь идет, например, о бюджетном финансировании) при хорошо построенной цепочке. Вопреки распространенному мнению о продажности депутатов, за 4 года у отдельных депутатов, за исключением суперлоббистов, редко бывает больше 10-20 реальных денежных проектов. Поэтому в действительности конкретный проект выстраивает под задачу и конкретную схему работы, и размеры выплат, заранее можно просчитать только первоначальный бюджет. Проект в целом должен быть согласован с задачей получения прибыли (или федеральных вливаний), т.к. в ходе работы Думы прежних созывов были нередки случаи, когда финансирование «билось» на разовые подпроекты, по отдельности понятные заказчику, но в целом лоббирование не приносило ощутимого финансового результата.

Лоббистские возможности того или иного депутата далеко не очевидны и не всегда адекватно отражены в публикациях или официальной биографии. Многочисленные обвинения в коррупции, например, могут сопровождать довольно мягкого и неэффективного лоббиста, а реальный лоббист может быть почти неизвестен СМИ. Так, уже в начале работы новой Думы неэффективным показал себя один из сильных лоббистов, председатель подкомитета по страхованию Александр Коваль, который, по его собственному выражению, «проглядел», что новый закон о страховании запрещает одновременно страховать жизнь и перестраховывать имущественные риски. В то же время и в той же отрасли вполне эффективно работает Владислав Резник, председатель комитета по кредитным организациям — правда, совсем не в пользу российских страховщиков, а в пользу иностранных.

Отрасли и вопросы, по которым ожидается наиболее активная лоббистская деятельность в новой Думе, таковы (по убыванию ожидаемых объемов финансирования лоббизма):

  • нефть;
  • алюминий;
  • природная рента;
  • страхование;
  • ЖКХ;
  • энергетика;
  • черная металлургия;
  • закон о концессиях (нефть, горная добыча, строительство автомобильных и железных дорог на Северо-Западе, в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке);
  • цветная металлургия (медь, полиметаллы);
  • золотодобыча (Восточная Сибирь и Дальний Восток);
  • ипотечное кредитование жилья;
  • транспорт (автодорожное строительство, перевозки, торгово-промышленные пункты на границах);
  • пищевая промышленность;
  • производство алкоголя.

Как лоббисты, в новой Думе выиграли, прежде всего, «Базэл», регионы бывшего «правого спектра», такие, как Пермская и Нижегородская области, Красноярский край (несмотря на поражение СПС и «Яблока»), нефтяные компании (которые поняли, что шутить с ГД не стоит и что работать прямолинейно, как ЮКОС, не надо). В целом идеология правого спектра выиграла, несмотря на поражение СПС. Возросла также роль профсоюзов как лоббиста, потому что в ближайшие четыре года ожидается урезание социальных программ, что приведет к росту социальной борьбы и усилению профсоюзов.

Проиграли (по численности и «качеству» лоббистов) администрация президента, банки, «питерский клан», «Интеррос», регионы Северо-Запада и бывшего «красного пояса» (Поволжье, Центр), ГУПы. Сохранили свои позиции «Альфа/Ренова» и правительство Москвы.

Перспективы

В целом, оценивая лоббистские перспективы новой Думы, можно сказать, что неясности для заказчика лоббистского процесса стало намного меньше. Схемы лоббизма отработаны и известны, возможности депутатов — тоже.

Однако именно то, что, по оценкам наблюдателей, нынешняя Дума намного удобнее для лоббизма, чем предыдущая, в итоге для бизнеса не так уж хорошо. Прежде всего, превращение политики и политиков-депутатов в технических проводников позиций руководства страны или бизнесменов плохо влияет на качество собственно лоббистской деятельности. Как показывает опыт Думы предыдущего созыва, чем более острый характер носит корпоративный конфликт (скажем, в лесной отрасли между «Илим Палпом» и «Континенталь Менеджментом», между «питерскими» и «старомосковскими» в топ-менеджменте ОАО «РЖД», между различными «металлургическими» и «нефтяными» собственниками морских портов, между «Интерросом», ИСТ и компаниями, близкими к Fleming Family&Partners в золотодобыче, и т.д.), тем больше возможности открывается для «разводки» клиента под прикрытием форс-мажора и тем менее вероятен позитивный результат лоббистского проекта. Стирание грани между бизнесом и политикой уже привело к снижению веса думской законотворческой деятельности в политической жизни страны и приведет к снижению ее самостоятельной роли в ближайшие годы.

Кроме того, превращаясь постепенно в чисто технический орган для решений задач конкурирующих бизнес-групп, Дума рискует утратить контроль над политическим развитием страны. Уже сейчас в случае многих депутатов их поведение и бизнес-интересы не имеют почти ничего общего с заявленной программой их партии, с их собственными заявленными политическими убеждениями или той рекламой в СМИ, которая побудила избирателей голосовать за них. Этот разрыв, на фоне неизбежного в ближайшие годы сокращения социальных программ, способен привести к очень серьезному политическому кризису, который может свести вообще любые лоббистские возможности на нет.

Комментарии:

    Только авторизованные пользователи могут оставлять комментарии. Авторизуйтесь, пожалуйста.