Рейтинги

Второй индекс политического влияния глав крупнейших городов России

31.08.2011: Михаил Виноградов, Евгений Минченко

Фонд «Петербургская политика» и Коммуникационный холдинг «Минченко Консалтинг» представляют Второй индекс политического влияния глав крупнейших городов России.

Первый индекс был опубликован 21 декабря 2010 года. Во втором выпуске количество анализируемых городов увеличено с 100 до 200. Отбор и сортировка проводятся по численности населения – с 3-го (Новосибирск) до 202-го (Ессентуки). Позиции глав двух крупнейших городов – Москвы и Санкт-Петербурга – исследуются в регулярно публикуемых Рейтингах политической выживаемости губернаторов.

Основные тенденции, связанные с деятельностью глав городов

Анализ деятельности руководителей крупнейших городов позволяет говорить о признаках содержательного кризиса, с которым столкнулась заявленная российским руководством весной 2011 года задача децентрализации.

Хотя этот проект не встретил серьезной публичной критики в элитной, экспертной и медийных средах, большинство губернаторов и глав городов не являются заинтересованными участниками этой политики ни с точки зрения разработки содержания, ни в части стремления стать проводниками децентрализации на отдельных территориях. Бюджетная и политическая зависимость от федеральной власти, акцентированный отказ от формулирования собственной политической позиции, стремление выдерживать баланс между имеющимися ресурсами и балансом ответственности, отсутствие достаточного общественного запроса побудили губернаторов и глав городов пассивно отнестись к указанной инициативе. По сути принято решение выжидать, определяя, готов ли федеральный Центр четко и недвусмысленно показать восприятие задач децентрализации в качестве приоритетных. Это создает стереотип о безынициативности нынешней генерации российской региональной элиты и ее немотивированности к получению дополнительных полномочий. Серьезного же роста значимости муниципальной политики в глазах федерального Центра за последний год так и не наблюдается.

Если во время глобального кризиса внимание Москвы время от времени концентрировалось на отдельных муниципальных образованиях (прежде всего – на моногородах), то сейчас ключевой единицей экономического развития по-прежнему воспринимается субъект Федерации.

Все это, впрочем, не означает, что политический процесс внутри крупнейших муниципальных образований развивался по заданной из центра схеме. Наоборот, возникает множество коллизий и конфликтных ситуаций, создававших во многих городов уникальную среду, собственное соотношение сил между элитными группами, партийными структурами, властными институтами. А отказ от публичного педалирования темы децентрализации сопровождался стремлением усилить собственное влияние на принятие касающихся территорий решений. Это ярко проявилось в ходе внутрипартийных праймериз «Единой России», которые во многих российских регионах стали поводом к резкой активизации местных элит. Их усилия по воздействию на списки «выборщиков» и формированию ситуативных коалиций привели к конкуренции «федеральных» и «региональных» кандидатов (чаще заканчивавшейся победой последних), а нередко и противопоставлением «муниципальных» претендентов «губернаторским спискам».

Ценность праймериз «Единой России» как одной из немногочисленных относительно публичных площадок возрастает в условиях дальнейшего снижения прозрачности политики замены глав муниципальных образованиях. В целом ряде городов (Волгоград, Калуга, Кострома, Петропавловск-Камчатский, Улан-Удэ, Братск, Бийск, Королев) за время с момента выхода предыдущего Индекса произошла отмена прямых выборов глав городов.

Тем не менее, говорить о полном принятии этой схемы всеми территориями отнюдь не приходится. Из 200 городов, анализируемых в рамках Индекса, в 107 (включая миллионники Новосибирск, Самару, Омск, Ростов-на-Дону) удалось сохранить схему прямых выборов. Попытки отмены выборов встречают все большее сопротивление местных элит. Серьезным моральным стимулом для сторонников сохранения прямых выборов стала критика в адрес практики насаждения института сити-менеджеров со стороны министра регионального развития Виктора Басаргина, а также отдельных губернаторов. Как проблема все чаще осознается появление феномена “серых кардиналов” (нередко в должности вице-мэров), взявших на себя принятие ключевых решений в условиях неурегулированности отношений между главами и сити-менеджерами (яркий пример – Екатеринбург).

Главы муниципальных образований остаются в двойственном положении. Индекс их политического влияния редко поднимается выше “четверки” по 5-балльной шкале, поскольку принятие многих решений берут на себя губернаторы. Все реже мэры попадают в списке кандидатов на пост глав региона. Конфликты мэров и губернаторов порой завершаются “нулевым вариантом” – отставкой обоих фигурантов (как это было в Петропавловске-Камчатском). Однако в отдельных случаях главы областных центров эффективно противостоят прессингу региональных властей, демонстрируя чудеса политической выживаемости (Омск, Владивосток). Подчеркнуто силовые и жестко административные способы замены мэров постепенно уходят в прошлое. В 2011 году смена власти по “жесткому” сценарию имела место в Волгограде, Королеве, Бийске, Братске, Петропавловске-Камчатском. Однако в большинстве случаев скандальность обстоятельств замены мэров заметно уступала прошлогодним сменам “на грани фола” мэров Благовещенска и Барнаула. Что же касается правоохранительных органов, они охотнее переключаются с глав муниципальных образований на вице-мэров (Екатеринбург) и губернаторов (дело главы Тульской области Вячеслава Дудки, расследование которого было продолжено даже после его вынужденной отставки).

Приближение федеральных выборов способствует усилению встраивания глав муниципальных образований в “Единую Россию”. Членство в оппозиционной партии, а подчас и беспартийность значительно снижают статус и влияние руководителя города. Оборотной стороной этого процесса порой становится фактическая перестройка работы местных парторганизаций “ЕР” на обслуживание интересов действующего мэра.

Статистика

В первом выпуске Индекса анализировалось политическое влияние 139 мэров, глав и сити-менеджеров 100 крупнейших российских городов.

Оценка	Количество оценок в Первом индексе (в скобках – количество замен)	Главы, потерявшие свои посты
2	10 (5 – 50%)	Глава Тулы Алиса Толкачева (отправлена в отставку, исключена из фракции «Единая Россия») Мэр Владимира Александр Рыбаков (был исключен из «Единой России» и не смог принять участие в выборах депутатов думы, из числа которых избирался новый глава) Глава Сыктывкара Сергей Ивкин (истек срок полномочий) Мэр Бийска Анатолий Мосиевский (покинул пост после вынесения судебного приговора; позднее Верховный суд признал фальсификацию итогов выборов, на которых одержал победу Мосиевский) Мэр Петропавловска-Камчатского Владислав Скворцов (исключен из «Единой России», подал заявление об отставке, начался судебный процесс по обвинению в превышении служебных полномочий)
3	46 (6 – 13%)	Глава Перми Игорь Шубин (стал членом Совета Федерации) Мэр Волгограда Роман Гребенников (отрешен от должности решением губернатора, исключен из «Единой России») Мэр Ставрополя Николай Пальцев (перешел в областное правительство) Мэр Костромы Александр Кудрявцев (мотивировал заявление об отставке накануне истечения срока полномочий состоянием здоровья) Мэр Братска Александр Серов (написал заявление об отставке посла ареста) Глава администрации Сыктывкара Роман Зенищев (объявил об отставке по собственному желанию, после сообщений о возможном инкриминировании ему растраты отказался от планов перейти на работу в администрацию Рязанской области)
4	78 (6 – 7%)	Глава администрации Тюмени Евгений Куйвашев (занял пост заместителя полпреда в УрФО) Сити-менеджер Тулы Михаил Иванцов (сложил полномочия, объяснив это несоответствием контракта федеральному законодательству, перешел на пост заместителя сити-менеджера) Глава администрации Кирова Георгий Мачехин (перешел на пост вице-премьера областного правительства) Мэр Белгорода Василий Потрясаев (отказался от переназначения на новый срок, возглавил областной союз машиностроителей, принимал участие в праймериз) Мэр Шахт Сергей Понамаренко (ушел в отставку после выражения недоверия городской думой) Мэр Армавира Сергей Геращенко (объявил об уходе по собственному желанию, перешел на работу в бизнес)
5	5 (2 – 40%)*	Глава Калуги Николай Любимов (занял пост вице-губернатора) Мэр Нижневартовска Борис Хохряков (возглавил думу Ханты-Мансийского округа)

* Как правило, «хорошисты» и «отличники» покидали свои посты на существенно более комфортных условиях, чем «двоечники».

Ключевые критерии оценки политического влияния глав городов:

Личная популярность и способность к политическому менеджменту;
Способность сбалансировать элитные конфликты;
Срок полномочий (приближение окончания является одной из причин снижения оценки);
Продолжительность пребывания в должности (с учетом установки федеральных властей на кадровую ротацию);
Контроль над принятием решений (эксперты рейтинга стремились давать разные оценки главе города и сити-менеджеру, чтобы определить, кто из них воспринимается в городе как «главная» фигура);
Отношения с губернаторами. Зависимость мэров от глав регионов продолжает возрастать. Тем не менее, как показывает опыт руководителей Омска и Владивостока, конфликт с региональной администрацией не обязательно влечет за собой немедленную отставку;
Результаты на праймериз. В целом хорошие результаты являются позитивным знаком. Однако в отдельных случаях выборы в Госдуму могут служить инструментом для замены главы через перевод его в федеральный парламент (Красноярск, Ярославль);
Федеральное поощрение (присутствие в кадровом резерве, участие в крупных мероприятиях федерального уровня);
Серьезность претензий со стороны правоохранительных органов;
Отсутствие отрицательных новостей из города.

Политическое влияние оценивается путем экспертной оценки по 5-балльной шкале, где «1» - минимальное влияние, «5» - максимальное.

Список экспертов Второго индекса политического влияния глав крупнейших городов

Михаил Виноградов, президент Фонда «Петербургская политика»;
Леонид Давыдов, председатель Комиссии Общественной палаты РФ по региональному развитию и местному самоуправлению;
Игорь Даченков, директор Агентства массовых коммуникаций «Регион Медиа»;
Константин Калачев, политтехнолог;
Евгений Минченко, президент коммуникационного холдинга «Минченко Консалтинг»;
Аксана Панова, шеф-редактор интернет-издания «Ura.ru»;
Николай Петров, член научного совета Московского центра Карнеги;
Андрей Полосин, политический консультант;
Евгений Рошков, управляющий партнер компании «Кесарев Консалтинг»;
Ростислав Туровский, директор Центра региональных исследований;
Иван Федотов, проректор Российской Академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.