Настоящее исследование является логическим продолжением публикуемого с 2007 года Рейтинга политической выживаемости губернаторов. Однако если в случае глав субъектов Федерации акцент делается на ответе на вопрос «уволят – не уволят?», то при определении индексов политического влияния глав муниципальных образований мы учитывали более широкий круг факторов, в числе которых:

• Способность главы муниципального образования к «политической выживаемости» - то есть неувольнению до конца срока полномочий и их продлению
• Уровень популярности главы среди населения (особенно актуально для территорий, где сохранена прямая выборность глав)
• Характер отношений с органами власти субъекта Федерации («идеальной» можно назвать модель, при которой глава достаточно автономен при принятии оперативных решений, способен лоббировать интересы территории на уровне субъекта и не находится в конфликте с администрацией региона)
• Влияние во внутригородской политике – во взаимодействии с депутатским корпусом, местными группами влияния, правоохранительными органами, медиа-структурами, «Единой Россией»
• Характер взаимодействия по линии «Глава муниципального образования – сити-менеджер (глава администрации)». Поскольку на сегодняшний день опыт российских городов различается (в одних случаях «реальным» руководителем является глава, в других – сити-менеджер), исследуется политическое влияние не только номинальных глав администраций, но и сити-менеджеров.
• Уровень электоральной управляемости
• Наличие позитивных/негативных информационных поводов, влияющих на имидж мэра в глазах региональных и федеральных чиновников (включение в президентский кадровый резерв, наличие резонансных сбоев в системе городского хозяйства и т.п.)

100 крупнейших городов были отобраны по численности населения (без учета Москвы и Санкт-Петербурга, позиции глав которых учитываются в Рейтинге политической выживаемости губернаторов). Как следствие, в список не попали главы ряда заметных территорий – от харизматичного, авторитетного и успешного мэра Магадана Владимира Печеного до главы подмосковного Королева Александра Морозенко, в отношении которого возбуждена серия уголовных дел.

Основные выводы исследования

1. 2010 год стал рекордным по числу перестановок на уровне глав городов. В 34 из 100 городов появился новый мэр, глава муниципального образования или сити-менеджер (а в некоторых городах – в том числе таких крупных, как Екатеринбург, Нижний Новгород, Челябинск, перестановки касались и главы, и сити-менеджера).
2. Из 20 крупнейших городов прямые выборы удалось сохранить в 11-ти. Отношение действующих глав муниципальных образований к новой системе неодинаково. В некоторых случаях схема вводится при поддержке мэров (особенно непопулярных), предпочитающих делать акцент на выстраивание внутриэлитной, а не электоральной коммуникации. Но чаще муниципальные руководители стремятся противостоять отмены выборов, видя в этом шаге угрозу снижения их самостоятельности и легитимности. Имеет место и сравнительно слабый тренд возвращения прямых выборов глав муниципальных образований (Ямало-Ненецкий автономный округ, некоторые территории Ставропольского края).
3. Продавливание отмены выборов идет при активном участии губернаторов, которые нередко продвигают эти решения со ссылкой на принятое на федеральном уровне «политическое решение» о всеобщем введении сити-менеджеров. Однако у экспертов рейтинга существуют сомнения в том, что с федерального уровня по этому вопросу поступала недвусмысленная и четкая команда. Безусловно, отмена выборности вызывает скорее сочувствие на федеральном уровне, но здесь очевидны и ее минусы - от отсутствия механизмов выработки внутриэлитного консенсуса по фигуре главы или сити-менеджера (что особенно ярко проявилось в Смоленске) до очевидной непопулярности таких проектов у населения (Екатеринбург, Калуга). В целом федеральный Центр редко прибегает к схеме «ручного управления» при решении вопроса о главах муниципальных образований. Прямое вмешательство (отставка губернатора Мурманской области после выборов мэра Мурманска в 2009 году, активное посредничество в поиске компромисса накануне выборов мэра Петрозаводска) встречается довольно редко. Имеются также случаи, когда действующие мэры в сложных ситуациях получают поддержку полпредов президента (Новосибирск, Калининград).
4. Роль «Единой России» в определении судьбе мэров несколько выше, чем при увольнении/назначении губернаторов. На уровне региона «ЕР», как правило, играет подчиненную по отношению к губернатору роль, в то время как в муниципальных образованиях ситуация менее однозначна.
5. Общественные кампании по критике действующих мэров потенциально способны давать больший эффект, нежели в случае требований замены губернаторов. Символом этого может стать ожидаемая скорая замена мэра Химок Владимира Стрельченко.
6. Общего ответа о том, кто «главнее» - номинальный руководитель муниципального образования или сити-менеджер – на сегодняшний день нет. Не случайно в рейтинге в ряде случаев более высокие оценки имеют главы муниципальных образований, в ряде случаев – сити-менеджеры. Поскольку тенденции «диархии» на муниципальном уровне на сегодня еще не укоренены, существуют риски усиления конфликтов между главами и сити-менеджерами.
7. Типовые конфликты 90-х-начала - 2000-х между мэром и губернатором постепенно сходят на нет. Федералы в таких ситуациях занимают в подавляющем большинстве случаев сторону глав регионов. Однако возникающие конфликты имеют объективные основания, а потому получают свойство воспроизводиться и при новых градоначальниках (как это происходит, например, во Владивостоке). А в случае полной подконтрольности мэра губернатору имеются риски превращения конфликта в противостояние власти с общественными и элитными группами, бинзес-структурами.
8. Тренд выдвижения в губернаторы представителей МСУ имеет место, но на сегодня не является ключевым источником рекрутирования глав регионов. Из 4 наиболее известных примеров 2 касались областного центра (Челябинск, Биробиджан), по 1 – райцентра (Оренбургская область) и муниципального района (Ямало-Ненецкий округ). Кроме того, при назначении губернатора Ростовской области была выбрана кандидата руководителя муниципального образования из другого региона – Московской области.
9. Доминирующими оценками в Индексе стали «тройки» и «четверки». Это является индикатором относительной устойчивости большинства глав муниципальных образований (самые «проблемные» были уже заменены), но в то же время не позволяет мэрам чувствовать себя полностью уверенными в своих политических и карьерных перспективах.
10. На положение глав местного управления может повлиять приближение федерального цикла выборов 2011/2012 годов. Как и губернаторы, отдельные главы муниципальных образований рискуют стать жертвами предвыборных «зачисток». Эти тенденции ранее проявлялись и накануне местных выборов (например, в Туле).
11. Заявленный курс на усиление роли парламентских партий не остановил тенденцию интеграции в «Единую Россию» большинства руководителей городов. Мэры от КПРФ и СР «перевербовываются» в ряды ЕР или маргинализируются. Самым ярким неудачным примером «оппозиционного» мэра стал проигравший выборы экс-глава Самары Виктор Тархов. Победа представителей КПРФ на выборах мэров Иркутска и Братска указанных тенденций не изменила.

Михаил Виноградов, президент фонда «Петербургская политика»
Евгений Минченко, президент коммуникационного холдинга «Minchenko consulting»

22 декабря 2010 года

Список экспертов:

• Михаил Виноградов, президент фонда «Петербургская политика»
• Леонид Давыдов, председатель Комиссии Общественной палаты РФ по региональному развитию и местному самоуправлению
• Игорь Даченков, политический консультант, директор Агентства массовых коммуникаций «Регион Медиа»
• Константин Калачев, политтехнолог
• Евгений Минченко, президент коммуникационного холдинга «Минченко Консалтинг»
• Михаил Кузнецов, руководитель Управления электоральных процессов Центрального исполнительного комитета партии «Единая Россия»
• Николай Петров, член научного совета Московского центра Карнеги
• Ростислав Туровский, директор Центра региональных исследований
• Иван Федотов, проректор Академии народного хозяйства при Правительстве РФ

Экспертная группа агентства Regnum:

• Валентина Андреева, шеф-редактор Regnum по Поволжью
• Марина Захарова, заместитель главного редактора Regnum
• Ирина Рысева, заместитель главного редактора Regnum
• Ирина Синюкова, шеф-редактор Северной редакции Regnum

Посмотреть Индекс политического влияния глав 100 крупнейших городов России